Pilar
Díaz Ellis – Claudia Soto Cabello
Santiago – Chile
chile.asf@gmail.com
Archivos
Archiveros
sin Fronteras Chile
Es difícil imaginar hasta
hace un par de años atrás que serían las conclusiones emanadas de un Consejo
Asesor Presidencial[1] creado
por la Presidenta Bachelet este año -cuyo objetivo distaba mucho del área de
los archivos- el que nos daría pie para elevar nuevamente la necesidad de tener
una Ley de Archivos. Pero no sólo eso, ya que a la vez, de forma rápida e
inesperada, logró lo que muchas veces los archiveros nos cuesta mucho explicar
a la ciudadanía, que los archivos no sólo tienen esa dimensión patrimonial
histórica sino también los archivos tienen un valor en nuestro día a día como ciudadanos, es real
y efectivo que los archivos bien organizados, enmarcados dentro de un sistema,
con una institucionalidad fuerte que los respalde y los resguarde son una
herramienta que contribuye a fortalecer la democracia, los derechos humanos y
ayuda a evitar la corrupción, favoreciendo la transparencia administrativa y la
gestión de las instituciones públicas. Podemos cuestionar la Ley de
Transparencia, podemos creer que es ampliamente perfectible, podemos cuestionar
la información que se nos entrega, pero al menos gracias a la existencia y
conservación de esos archivos es que aún tenemos una oportunidad de acceder a
nuestra historia sin reinterpretaciones o subjetividades. Aquí compartimos las
palabras de Samuel García en su libro Aparente Transparencia del año 2014...”la
propaganda tan intensa que hemos recibido de mejora del derecho de acceso a la
información como modo de perfeccionar las democracias representativas, llega de
la mano con realidades que hacen pensar en un deterioro de esas democracias
representativas: devaluación del contrato entre electores y elegidos,
representación inducida por los medios de comunicación de masas, uso de
técnicas de autoridad como el estado de alarma, representación impune del
sistema, desencanto ciudadano”. Sin embargo los archivos tienen que estar para
poder acceder a nuestra historia de primera fuente, sin reinterpretaciones.
Pero continuando en la
línea de análisis, podemos ir más allá a un elemento no menor en todo esto, que
fue el Consejo para la Transparencia quien llevó el tema al Consejo Asesor,
demostrándonos de esta forma que ellos, sin ser especialistas, –y de una forma
y un fondo que a nosotros nos parece cuestionable- han tenido la visión y el
entendimiento de reconocer que los archivos son un bien necesario para la
existencia de “acceso a la información” y material esencial para la
transparencia, un engranaje base dentro del funcionamiento de la democracia.
Ya es sabido que nuestra
principal institucionalidad archivística tiene dos aristas: por una parte el
Decreto con Fuerza de Ley Nº 5.200 de 1929, que en sus art. 13 a 18, establece
las funciones del Archivo Nacional y los plazos en que ciertos órganos del
Poder Ejecutivo y Judicial le harán entrega de sus documentos. Y por otro lado
el mismo Archivo Nacional que debe cumplir lo que estos artículos le indican.
Sin embargo creemos, y esto ya está consensuado entre todos los actores del
mundo archivístico, que esto no es suficiente y no cubre las necesidades que
tiene nuestro país en esta área. Una Ley que data de hace más de 85 años,
cuando el Estado era diferente a nuestro Estado actual no sólo en términos
orgánicos institucionales, el tipo de Estado, sino también en su relación con la ciudadanía,
sus fines y significancias políticas, no
cubre nuestra realidad actual.
Como comentábamos
hasta ahora, la principal norma en que
se asienta nuestra institucionalidad archivística, corresponde al Decreto con
Fuerza de Ley Nº 5.200 de 1929 que establece las funciones del Archivo Nacional
y los plazos en que ciertos órganos del Poder Ejecutivo y Judicial le harán
entrega de sus documentos. Sin embargo,
no se fijan instrucciones específicas sobre el régimen de custodia de
estos archivos durante su etapa administrativa, es decir, mientras se
encuentran bajo la custodia de las instituciones generadoras de estos
documentos. Además, dada la antigüedad
de esta norma, se advierte hoy que sus disposiciones no guardan relación con el
desarrollo cultural, social, tecnológico, político, económico y administrativo
de nuestro país, como tampoco con el desarrollo técnico de la disciplina
archivística.
Para muestra el siguiente
ejemplo:
El ciclo vital de los
documentos, del que todos conocemos o tenemos al menos noción, data del año 1947, por lo que esa
diferenciación de archivo administrativo, central e histórico, de las etapas
por las que pasa el documento desde que nace en un contexto de oficina con un
valor determinado hasta que llega a su etapa final luego de pasar por diversos
procesos de valoración y selección, dónde se decide conservarlo por su valor
histórico e informativo, nace casi 20 años después que el DFL 5200, por lo que
estas nuevas teorías y desarrollos de la archivística no se incorporan
continuando nuestros archivos en el pasado, siendo material pesado y
anquilosado que poco contribuye al desarrollo del país, y lo que es peor, que
los nuevos documentos tienen ese mismo futuro.
Otro buen ejemplo son las
normas archivísticas que fueron creadas en su mayoría después del año 2000.
Es innegable que la
archivística viene desarrollándose a un ritmo vertiginoso, cambios que influyen
en forma determinante en los archivos de gestión o administrativos –más que en
los históricos-, esos archivos que generan las instituciones en su cotidianeidad
al desarrollar sus funciones, normas iso, normas técnicas, archivos digitales,
archivos digitalizados, metadatos, conservación, obsolescencia, records
continuum de los documentos, usos permanentes…conceptos que debieran
incorporarse a nuestra labor y objetivo fundamental que es la preservación,
organización y acceso a estos documentos.
Volviendo a la Ley, ésta ha
tenido algunas modificaciones que han respondido a la realidad de su tiempo, es
así como durante el período de la Dictadura fueron excluidos de transferir sus
archivos al Archivo Nacional los Ministerios de Defensa y de Relaciones
Exteriores. En este último tiempo donde ha vuelto a la palestra pública la
necesidad de saber y de justicia, donde nos hemos dado cuenta que mientras no
haya verdad y justicia no podremos seguir avanzando como país sobre unas
débiles bases de unidad que se sustentan en la ignorancia y el supuesto olvido,
los archivos nuevamente nos recuerdan que están ahí para ayudarnos a
reconstruir nuestra historia, que ellos no olvidan, sino son testigos vivos de
todo lo que aconteció y acontece, día a día, en Chile….”Esta visión democrática
de los archivos se concreta en la capacidad de contribuir a la reconstrucción
de la memoria histórica y asimismo aportar documentos originales, auténticos y
fiables para el ejercicio de derechos ciudadanos que permitan la consecución de
los valores de verdad y justicia en un contexto de lucha contra la impunidad,
el olvido y la amnesia colectiva”[2].
Debido también a que estos
artículos no responden a nuestra realidad ni a las necesidades e inquietudes en
cuanto al manejo de sus archivos de las diferentes instituciones públicas es
que incluso la Contraloría General de la República ha debido pronunciarse en
algunos casos sobre el tema de la conservación o eliminación de documentos. Lo
que no es lo óptimo, esto porque en primer lugar la Contraloría no es experta
en el concepto de archivos en su integridad, sí puede tener claro el aspecto
legal, pero no tiene como calibrar el valor secundario de los documentos, aquel
valor que nos indica que debemos conservarlo no porque continúe teniendo un
valor administrativo sino histórico, testimonial, que contribuye a la identidad
de las instituciones, a conocer como han funcionado, cuál ha sido su relación
con la ciudadanía y por lo mismo cómo pueden ser mejoradas en el futuro.
A la par de esta Ley existe
en la actualidad el Archivo Nacional que no tiene injerencia en los archivos
administrativos más que poder visitar los documentos en las diferentes
instituciones y regular el proceso de transferencia. Es la institución que custodia
los archivos del país y debe velar por su preservación. Desgraciadamente no son muchas las funciones
y atribuciones que le asigna el DFL 5200 al Archivo Nacional y con el paso de
los años han quedado de manifiesto serias deficiencias en ese sentido, hay
muchas necesidades y el AN no da respuesta ni abasto para ello. Por lo mismo es
que hemos extrañado la presencia fuerte orientadora, líder y señera de esta
institución no solo en el desarrollo archivístico del país sino en la
contingencia, hemos visto en estos últimos años que el AN acompaña pero no
lidera -como desearíamos- en todos los momentos
significativos. Ley de Transparencia, Acceso, Derechos Humanos, tantos temas
que tocan directamente los archivos y ante los cuales guarda silencio.
El Consejo para la
Transparencia, Comisión de Probidad y Transparencia, entre otras entidades han
jugado un rol activo en el tema de los archivos de la administración pública,
amparados bajo la búsqueda del acceso y transparencia, han liderado los temas
de archivos en los últimos años, con lo bueno y malo de eso, lo bueno es que
efectivamente el tema se alza en la opinión pública y los archivos son más
conocidos por la ciudadanía, y lo malo, es algo fundamental, su visión de los
archivos está limitada en cuanto a sus funciones y la información que
resguardan, pero hay dimensiones
técnicas y de valoración que no les reconocen, hay una confusión de conceptos y
tienen sus propios objetivos donde los archivos son instrumentalizados y no
protegidos en su integridad y significación completa. Es ahí donde necesitamos reforzar la
institucionalidad archivística del país, fortalecer al Archivo Nacional y eso
lo lograremos solo a través de una Ley de Archivos.
Examen comparado de las dos
principales iniciativas de reforma en proceso
El proyecto que modifica la Ley de Transparencia,
ingresado el 02 de junio de 2011 al congreso y que se encuentra con carácter de
urgencia simple, en segundo trámite constitucional en el Senado, contiene artículos que
modifican el régimen de conservación de los archivos públicos. En particular
los artículos 13, 14 y 18 del decreto Ley 5.200, son modificados por el
artículo 4° bis de la moción de modificación de la Ley 20.285.
Como ya señaláramos la ley
de transparencia, constituye una oportunidad para reflexionar a los archivos
como sustento de la democracia. Sin embargo, como se desprende del cuadro
expuesto las principales modificaciones pueden generar conflictos entre las
competencias de los servicios públicos y el Archivo Nacional como institución
rectora de la materia en nuestro país. Nuestra legislación requiere con
urgencia actualización y precisión, no sumar ambigüedades. Es imperioso hacerse
cargo de la eliminación irresponsable de los documentos, es necesario ampliar y
mejorar la institucionalidad archivística existente, tal como ha sido en otros
países, donde se han implementado leyes de acceso y transparencia.
Otro aspecto que debe
preocupar a la comunidad archivística y en definitiva a la ciudadanía, es
concebir la digitalización como solución a los problemas de manejo,
organización, volumen e incluso acceso a la documentación. Muy por el contrario
el objetivo de la digitalización debe ser preservar y facilitar el acceso, por
ende no puede ser vista de una manera simplista y en reemplazo de procesos como
clasificación, ordenación, almacenamiento y disposición de los documentos.
Con respecto al reglamento,
es necesario identificar al Archivo Nacional como la institución, que debe
vigilar y cautelar el cumplimiento de dicha normativa, certificando la
autenticidad de los documentos digitales, siguiendo el criterio existente para
el documento en soporte papel.
La Ley 18.845 sobre Sistemas
de microcopia de documentos, prohíbe eliminar los documentos de valor histórico
o cultural, público o privado. Inclusive indica que el Conservador del Archivo
Nacional puede oponerse a esa destrucción.
El acceso a los documentos
debe ser considerado desde una perspectiva de largo aliento, considerando en
paralelo, la rapidez con que han cambiado los soportes. Ello implica definir
políticas estatales -que incluyan a los archivos privados de interés público-,
que aborden a los documentos desde una concepción del “records continuum”
australiano. Este modelo que influye en la norma ISO 15489 -considerada como
síntesis de las buenas prácticas internacionales-, concibe la gestión de los
archivos, en tanto reconoce que el uso y control de los
documentos alteran y renuevan los ciclos de creación y disposición. Los
documentos son la evidencia de las funciones de las instituciones, de allí se
desprende su relevancia para la administración pública y privada.
Finalmente, nos preocupa
que las señales dadas por el gobierno, aún son erráticas en torno a la
preservación de nuestro patrimonio documental. Sin embargo, casi como una
paradoja reconocemos condiciones inmejorables para sensibilizar en torno a
relevancia económica, política, social y cultural de éste.
Una aspiración de
convergencia a través de una Ley General de Archivos
A partir de este examen, se
plantea una propuesta normativa que contemple un régimen de administración de los
documentos durante todo su ciclo de vida, es decir, desde su gestación en una
oficina administrativa hasta su destrucción física o conservación permanente en
el AN. Esta norma, entendida como Ley General de Archivos, debiera incluir la
definición de conceptos relevantes como documento, archivo público, archivo
privado de interés público y ciclo vital de los documentos; contener disposiciones
sobre conservación, transferencia, valoración, selección y descarte documental
y estructurar diferentes categorías y sistemas de archivo así como fijar
sanciones administrativas y penales según el grado de incumplimiento de esta
normativa, entre otras disposiciones.
Para simplificar y a la vez
ser un poco más concretos tomaremos a Eric Keetelar[3]
quien realiza un estudio comparativo basado en documentos de la UNESCO de las
características que debe tener una Ley de Archivos:
A qué aspiramos:
·
Ley
que contenga definiciones claras y actualizadas de qué son los archivos, los
archivos públicos, privados y privados de interés público.
·
Ley
que reconozca e integre los principios de la archivística y de espacio a la
incorporación de los nuevos paradigmas archivísticos en los diferentes procesos
técnicos y la gestión de los archivos.
·
Ley
que fortalezca al Archivo Nacional como eje de un sistema nacional de archivos.
·
Ley
que defina y genere un Sistema Nacional de Archivos que abarque a todo el Estado
y que incorpore las distintas regiones y ámbitos de la administración local.
Que incluya los archivos de los tres poderes del Estado.
·
Ley
que defina a qué órganos del Estado, dando amplitud de conceptos para ir
incorporando nuevos órganos.
·
Ley
que resguarde los documentos privados de interés público permitiendo un control
de ellos por parte del AN.
·
Ley
que deje abierta la posibilidad de que los archivos privados puedan ser
donados, depositados o comprados por el Estado.
·
Ley que defina funciones y alcances del Archivo
Nacional de acorde a la realidad de la Administración Pública, la gestión del
archivo y su relación con la comunidad.
·
Ley
que defina la dependencia del Archivo Nacional y este sistema. Definición clave
en el quehacer del archivo (Ministerio del Interior o de Cultura/Gestión
documental o patrimonio?) – Creación de una Dirección General de Archivos
·
Ley
que defina la estructura interna del Archivo Nacional acorde a las nuevas
funciones.
·
Ley
que incorpore la gestión de documentos públicos
·
Ley
que confirme el derecho a inspección de los archivos públicos por parte del
órgano rector capacitado (A.N.)
·
Ley
que defina las etapas del archivo y hacer instalaciones (infraestructura) adecuadas
y políticas propias para cada uno.
·
Ley
que reconozca los procedimientos de evaluación, conservación y destrucción de
documentos y los norme de forma rigurosa.
·
Ley
que regule y norme las transferencias de las diferentes instituciones hacia el
Archivo Nacional
·
Ley
que asegure las funciones de conservación y restauración de archivos como parte
del trabajo del A.N.
·
Ley
que garantice el acceso a los documentos públicos
·
Ley
que proteja y mandate al A.N. a apoyar los archivos locales
·
Formación
de archiveros
·
Ley
que tenga una dimensión punitiva, en el sentido de poder aplicar multas y
sanciones reales por no cumplir plazos o procedimientos.
Como Antonio González
Quintana dice “Los archivos influyen en nuestras vidas de una manera decisiva,
hacer consciente a la sociedad de la importancia que tiene los documentos para
su vida cotidiana es una parte esencial del rol que tienen que cumplir las
organizaciones de archiveros”, AsF Chile
define como prioritario colaborar en
este debate e impulsar la renovación integral del régimen legal que gobierna
los archivos públicos de Chile, adecuándolo a las necesidades de un Estado
descentralizado y enfocado en el servicio a los ciudadanos.
[1] Consejo Asesor Presidencial Contra los Conflictos de
Interés, el Tráfico de Influencias y la Corrupción, creado el año 2015
[3] Keetelar, Eric. Legislación y reglamentos en materia de archivos
y gestión de documentos. Estudio RAMP con principios rectores. UNESCO, Francia,
1985.
Ponencias del VII EBAM, Valparaiso 28 al 30 de setiembre 2015.
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